出 品 数据保护官沙龙（DPO Salon）公益出品 龙 新加坡防止网络虚假信息和网络操纵法案 沙 （中译文） 官 翻 译：（姓氏音序排名） 陈佳良 龚嫄 何国锋 蒋琳 李慧琪 李清越 刘榕 保 护 刘元兴 鲁艳 谭礼格 王冬卉 严少敏 朱清蓉 审 校：何国锋 数 据 译文序：方师师 2019年6月 署名-非商业性使用-禁止演绎 1 / 127 2.5 中国大陆 品 龙 出 情境中的必要防御 ——新加坡《防止网络虚假信息和网络操纵法案》译文序 2019 年 5 月 8 日，新加坡国会以 72 票对 9 票通过《防止网络虚假信息和网络操纵法案》（Protection from Online Falsehoods and 沙 Manipulation Bill，POFMA） （以下简称《法案》）。这也是自 2018 年 2 月新加坡通过《网络安全法案》后，该国在网络安全治理方面又 一次引发全球关注的举措。适逢新加坡 2019 年年底提前选举，该法案的迅速出台并通过，旨在保护社会免受恶意行为者在网上制造谎 官 言和进行操纵的危害，提高在线政治广告和相关事项的透明度。 保 护 世界范围内强化对有组织的虚假信息宣传操纵活动的治理已成为总体趋势。该现象通常有着非常明确的政治动因和经济利益，通 过社交网络工具和地下服务市场，来分裂社会、传播仇恨和削弱民主制度。由牛津大学互联网研究所发起的“计算宣传项目”（The Computational Propaganda Project）报告称，到 2018 年已经有 48 个国家发现并报告存在社交媒体宣传操纵的情况，这一现象也造成了 全球互联网自由度连续 7 年下滑。 数 据 《法案》的出台也顺应了这一潮流。该法案分为九个部分，核心目的在于防止虚假谎言在新加坡的传播与交流，禁止资助、推广 和支持虚假谎言的在线传播渠道，监测、控制和防止虚假账户和自动程序的滥用，监管具有政治目的的付费内容，突出可靠的信息来 源。 2 / 127 品 对于我国相关在线内容治理来说，虽然背景与该法案出台的语境不太相同，但同样面临如在线虚假信息、虚假账户、机器人传播 出 等危害公共利益、影响公共生活、损害公民权宜的情况。因此可以借鉴其整体思路和措辞标准，结合我国实际情况制定治理规范。 1、结构一致定义清晰 龙 该法案建立起了与新加坡《刑事诉讼法》、《电信法》、《计算机滥用法案》、《报纸和印刷出版法》、《广播法》、《议会选举法》、《证 据法》等法律法规相关的法律网络，保持相关概念清晰一致。将“谎言”定义为“虚假或具误导性的事实陈述，无论全部还是部分，以及 沙 是否独立出现”，但不包括意见、批评、讽刺或戏仿。“陈述”包含任何单词、数字、图像，声音和符号等，也包含这些表示的组合。无 官 论移动与否，在新加坡的一个或多个终端用户只要可以通过互联网、彩信或短信获得某陈述，即判定该陈述在新加坡传播。该法案同 时还适用传播谎言、扭曲话语、违背公共利益的虚假账户和自动程序（bot），其中“虚假账户”是指“由非本人作为其持有人控制的在线 改的计算机程序”。 2、涉及两类重要信息 保 护 账户，该行为旨在使互联网中介服务的新加坡终端用户对于持有人身份产生误解”，“自动程序”则是指“为运行自动化任务而制造或修 数 据 就该法案监管的内容而言，主要涉及两类最为关键且重要的信息：一类具有“政治目的趋向”，一类为“危害公共利益”。“政治目的 趋向”是指（1）促进在新加坡有政治目的的政党或其他群体的利益； （2）影响或试图影响总统选举、议员普选、议员补选或公民投票； （3）影响或试图影响公众舆论和在新加坡属于公共利益或公共争议的事项； （4）在整个或部分新加坡影响或寻求影响立法程序或立法 结果的法律变化。 3 / 127 品 “危害公共利益”是指（1）危害新加坡或新加坡任何部分的安全； （2）损害公共健康、公共安全、公共安宁或公共财政； （3）影响 出 新加坡与其他国家的友好关系； （4）影响选举结果，包括总统选举、议员普选、议员补选或公民投票； （5）在不同群体之间煽动敌意、 仇恨或恶意；（6）削弱公众对于政府的信心。 龙 3、政府主导判定与指令 根据《法案》规定，将在新加坡通讯及新闻部下属的资讯通信媒体发展局（Info-communications Media Development Authority, IMDA） 沙 专设办事处，为相关领域的部长提供技术咨询，确保不同政府部门应对在线谎言和操纵时行动一致。在线谎言和操纵行为一经发现和 官 认定，则由部长或部长指示的主管当局发布指令，更正或带有针对性地更正内容，终止传播，阻止访问，禁用服务。互联网接入服务 提供商和个人如不遵从指令，一经定罪，将判罚款和入狱。互联网接入服务提供商可被判高达 100 万新元（约合 500 万元人民币）的 4、“情境中的必要防御” 保 护 罚款。恶意散播虚假信息、企图损害公共利益的个人，可被判长达 10 年牢狱、罚款最高 10 万新元（约合 50 万元人民币）。 相比世界其他国家和地区出台的针对在线虚假信息宣传操纵的战略和条例，新加坡的《法案》具有两个非常明显的特征：一是必 数 据 要性，二是防御性，且这两者都是高度情境化的。就必要性而言，新加坡是一个多种族、多宗教、多元复合的国家，作为地区重要的 自贸港和国际金融中心，各类信息流通汇聚，自然也是网络犯罪的目标之地。一方面正如新加坡总理李显龙所言，迄今依旧“不乏有个 人或团队开展有组织的行动，制作假新闻以误导他人，无论那是为获得经济利益、散播社会矛盾，甚至是煽动激进行为”。另一方面， 相关调查数据表明，高达 90%的新加坡人无法鉴别新闻的真假，近一半的新加坡人表示他们曾经被假新闻欺骗过，15 岁至 24 岁的年 4 / 127 品 轻人约 55%轻信过假新闻。 出 就防御性而言，在 2018 年年初，新加坡通讯及新闻部和律政部联合公布了一份绿皮书，其中提议成立特设委员会，来探讨如何应 对“网上刻意散布的虚假信息”日益泛滥的现象。该绿皮书中写道，虽然“网上刻意散播虚假事物”的情况在本地不算严重，但在国外已 龙 经泛滥，因此我们必须提高警惕。毕竟新加坡是一个“极具魅力的目标”，也是一个会被外国组织刻意盯上的“高危区”。律政部在官网 上对此做出了解释认为，在线谎言已经产生了严重的后果，结合数字技术，虚假信息变得越来越严重，规模越来越大。其他国家已经 沙 着手处理这个问题，因此新加坡必须采取行动，确保有必要的防御措施来处理这个问题。 官 对“Falsehood”颇为著名的论述可以参考 2016 年美国兰德智库对于俄罗斯宣传模式及其组织化社交媒体信息传播的研究，相比传统 宣传模式，其具有几大特征：大规模、多渠道的组合媒介方式，追求传播的快速连续和重复，无视客观事实与现实一致性。这种宣传 社会冷漠。 5、相关评价与回应 保 护 模式目的不在于说服受众，而是对受众进行“信息漫灌”，消耗有效的信息获取，进而引发社会信任危机，长期以往会形成政治冷漠和 数 据 也有媒体和互联网公司对该法案进行了较为负面的评价，认为其言辞松散，给予政府几乎绝对的自由裁量权，处罚不成比例，立 法程序存在偏见，涉及政治斗争，担心会危及言论自由和新闻创新。从公共利益的角度来看，互联网公司配合政府进行的信息审查， 还会带来国家威权与商业霸权对公民社会的统合。在全球监管强化的总体趋势下，考虑到新加坡在东南亚及周边的影响力，该法案的 出台可能推动这一趋势进一步加强。在由无国界记者组织发布的世界新闻自由指数中，新加坡在 180 个国家中排名第 151 位，落后俄 5 / 127 品 罗斯三位。 出 就此律政部在官网上也对这些疑问进行了回应。首先，该法案不会影响大多数普通公民，更不是针对言论自由。第二，在通常情 况下，《法案》不会要求彻底“删除”虚假内容。相反法律会要求网站在这些“虚假”内容边上，额外发布链接跳转到“真实内容”。这些链 龙 接可以将读者引导至政府网站或政府认为合法的第三方机构或组织的网站上。而只有在非常严重的情况下才会要求“删除”。第三， 《法 案》中的刑事制裁只适用于利用谎言蓄意破坏社会的恶意行为者。对于在之前 6 个月中发布了三条不同的虚假信息、侵害公共利益的 沙 网站，将切断其盈利渠道，但不会关停。第四，法院具有最终裁量权，政府关于谎言的任何决定都可以被上诉到法院推翻。政府原则 官 上接受特选委员会的建议，采用多管齐下的方式应对网络谎言和网络操纵。第五，公民和公民社会是维护公共生活、进行高质量讨论 数 据 保 护 辩论的关键。多管齐下的治理方式也包括除立法以外的加强公众媒介素养的教育和认知。 6 / 127 品 译文 官 REPUBLIC OF SINGAPORE 沙 龙 出 原文 政府公报 BILLS SUPPLEMENT 议案补充 保 护 GOVERNMENT GAZETTE 官方发布 10] 数 据 Published by Authority NO. 新加坡共和国 MONDAY, APRIL 1 [2019 第 10 号 7 / 127 4 月 1 日 星期一 2019 年 品 First published in the Government Gazette, Electronic Edition, on 1 April 2019 at 10 pm. 于 2019 年 4 月 1 日晚 10 点在政府电子版公报上首次发布。 第 10 号通知 – 发布“防止网络虚假信息和网络操纵法案”公开征求意见。 该法案于 2019 年 4 月 1 日的议会提出。 出 Notification No. B 10 — The Protection from Online Falsehoods and Manipulation Bill is published for general information. It was introduced in Parliament on 1 April 2019. Protection from Online Falsehoods and Manipulation Bill 沙 龙 防止网络虚假信息和网络操纵法案 第 10 号法案/2019 官 Bill No. 10/2019. 保 护 Read the first time on 1 April 2019. 2019 年 4 月 1 日一读 防止网络假信息和网络操纵法 2019 PROTEC